守正创新提升巡回检察质效

巡回检察制度在我国经历了不断创新发展的过程。特别是自2018年监狱巡回检察制度创新改革以来，巡回检察制度获得了一系列新发展，对提升检察机关法律监督整体质效，推动新时代中国特色社会主义检察事业创新发展具有重要意义。

　　监狱巡回检察“派驻+巡回”模式的确立。2018年5月，最高检印发《检察机关对监狱实行巡回检察试点工作方案》（下称《方案》），决定在全国8个省（区、市）检察机关开展对监狱实行巡回检察试点工作，推进以巡回与派驻相结合的方式对监狱进行检察监督。《方案》要求进一步完善制度机制：一是灵活组建巡回检察队伍，可以借助“外脑外力”。二是完善巡回检察方式。各试点单位在开展常规巡回检察的同时，还可以开展交叉巡回检察、专门巡回检察。三是完善巡回检察内容。在进行全面巡回检察的同时，重点加强对罪犯教育改造、监管安全、刑罚变更执行等保障罪犯合法权益方面的检察。四是完善责任追究。五是完善落实巡回检察报告制度。2018年9月，最高检再次下发通知，决定将巡回检察试点地区扩大到12个省（区、市）院所辖的市级院、派出院。2019年3月，最高检将监狱巡回检察试点范围扩大到全国。此后不久，监狱巡回检察正式在全国范围内全面推开。

　　全面实施监狱巡回检察所取得的成果。监狱巡回检察试点结束后，巡回检察进入监狱巡回检察全面实施阶段。2018年12月，最高检发布《人民检察院监狱巡回检察规定》（下称《规定》）和《人民检察院监狱检察工作目录》。《规定》是一个专门规范监狱巡回检察的文件，先从监狱开始，试点先行，再考虑是否全面推广到看守所和其他刑事执行领域。

　　《规定》肯定了“派驻+巡回”的监狱检察模式。巡回检察组可由本院和下级院的检察人员、司法行政人员、司法机构以外的专家等组成；巡回检察的方式类型化为常规巡回检察、专门巡回检察、机动巡回检察、交叉巡回检察；巡视结果“应当以适当方式向社会公开”。《人民检察院刑事诉讼规则》第624条规定了巡回检察的特殊调查方式，同时规定“对于在巡回检察中发现的前款规定的问题、线索的整改落实情况，通过巡回检察进行督导”（即“回头看”制度）。

　　在巡回检察改革试点中，最高检不仅明方向、定目标、抓落实，直接对监狱开展巡回检察。2019年5月，最高检巡回检察组对四川省邛崃监狱巡回检察，这是最高检首次直接开展巡回检察。自2019年7月1日起，全国检察机关全面推行对监狱巡回检察，实行“巡回检察+派驻检察”的工作模式。

　　省级检察院辖区内交叉巡回检察。2020年8月，最高检下发《关于组织开展2020年省级人民检察院辖区内监狱交叉巡回检察工作的通知》，各省级人民检察院着力开展辖区内监狱交叉巡回检察工作。

　　最高检启动对省内监狱交叉巡回检察督导和直接跨省监狱交叉巡回检察。2021年5月中旬开始，2021年第一批跨省监狱交叉巡回检察启动。2018年修订的人民检察院组织法第17条将“监狱、看守所等场所”纳入巡回检察范围。新的法律规定需要通过实践来贯彻落实，为此，2021年4月至10月，最高检在20个省（区、市）部署开展看守所巡回检察试点工作，为扩大巡回检察范围积累经验。

　　全面推进巡回检察。2021年12月8日，最高检出台《人民检察院巡回检察工作规定》（下称《工作规定》），《工作规定》合理吸收了《规定》的重要内容，并体现了四个方面的创新：第一，明确巡回检察对象不仅包括监狱，还包括看守所和其他刑事执行活动。第二，明确规定基层检察院没有巡回检察的权力，形成不同检察院不同的巡回检察职责的分工模式。第三，对派驻检察制度进行修改，要求派驻场所“保证每个工作日都要有检察人员在岗”，体现了对派驻检察工作的加强和重视。第四，首次明确对派驻检察人员的监督为“检查”，对外的检察行为称为“监督”。

　　2022年12月，最高检第六巡回检察组正式进驻海南省美兰监狱开展跨省交叉巡回检察工作，标志着由最高检直接组织的跨省监狱交叉巡回检察实现所有省份“全覆盖”。2018年巡回检察制度入法后，最高检直接组织对10所监狱巡回检察，在20个省区市开展看守所巡回检察试点，全面排查1990年以来办理的1100万件减刑、假释、暂予监外执行案件，监督纠正3万件，查处徇私舞弊“减假暂”犯罪242人。

　　巡回检察改革经验总结与发展前瞻。“派驻+巡回”是以问题为导向的监所检察新模式。从规范历程和执法实践来看，巡回检察改革的经验与发展可以概括为以下几个方面：

　　深入贯彻落实党中央决策部署。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“明确司法机关内部各层级权限，健全内部监督制约机制”。羁押场所执法不规范问题依然不容忽视。检察机关对提请“减假暂”不符合法定条件或程序，以及裁定或决定不当的，给予有力监督。新时代要有新作为，最高检勇于担当，敢于作为，针对刑罚执行中的问题，开创了监所检察“派驻+巡回”的新局面。

　　坚持守正创新推进司法体制改革。我国监所检察制度先后形成了四种制度形式：派驻检察、巡视检察、专项检察、巡回检察。派驻检察制度是同步、即时的检察监督，“驻”的便利是其他监督形式是无法代替的。但派驻检察也存在“同化”“视觉疲劳”等问题。为了弥补派驻检察的不足，巡回检察整合了专项检察和巡视检察，实现了巡回检察常态化、制度化、全覆盖。巡回检察被2018年修订的人民检察院组织法正式写入立法，成为刑事执行检察的法定检察方式。

　　坚持司法规律和国情相结合。司法规律的本质是监督制约，羁押场所具有封闭性，对其加强监督制约需要特殊方式，派驻检察制度是中国特有的监所监督方式，是中国检察制度对世界司法人权事业的重大贡献。此外，在国际规则和域外规则中，独立的外部机构和人员对监狱进行巡视是不同于对其他权力进行监督的特有方式。2015年5月22日修订后的《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》，也要求对监狱和惩教院所进行“独立于监狱管理部门的机构（可包括国际或区域主管机构）进行的外部检查”。从具体内容和实施情况来看，巡回检察完全具备独立性、专业性、定期性特征。我国的巡回检察改革，是坚持符合国情和遵循司法规律相结合的成功典范。

　　在巡回检察改革中，最高检统筹全局、精心策划、谋定后动，充分体现了时不我待、只争朝夕的使命感和紧迫感。有这样的奋斗精神和改革智慧，未来的巡回检察改革和其他检察改革必将蹄疾步稳，取得更大成功。