置顶“高质效”　立起“风向标”——《检察机关案件质量主要评价指标》修订解读

　　奋进的脚步，总是格外明快。

　　今年3月24日，全国两会闭幕不久，最高人民检察院第十四届检察委员会第一次会议如期而至，广大检察人员期盼已久的《检察机关案件质量主要评价指标（修改稿）》接受审议。

　　7天之后，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，深入贯彻落实党的二十大精神，全面贯彻习近平法治思想的《检察机关案件质量主要评价指标》（下称《评价指标》）印发至全国检察机关贯彻执行。

　　开局关乎全局，起步决定全程。新一届检委会为何第一次会议就专门审议修订《评价指标》？《评价指标》为何要进行修订？是怎么修订的？各级检察机关应如何理解适用？日前，记者带着这些问题进行采访，探寻《评价指标》修订背后的深意与考量。

　　顺时而变

　　聚焦高质效修订评价指标

　　凡益之道，与时偕行。

　　党的二十大报告明确指出，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”；强调要“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”“加强检察机关法律监督工作”。

　　新时代新征程，面对党中央提出的高质量发展命题以及党和人民赋予检察机关的更重政治责任、更高履职要求，最高检新一届党组审时度势、破题开局，提出了“高质效办好每一个案件”的明确要求。

　　如何理解“高质效”？最高检党组多次强调，高质效办好每一个案件，要做到检察办案质量、效率、效果有机统一于公平正义。要通过检察履职办案，确保在实体上实现公平正义，确保在程序上让公平正义更好更快实现，确保在效果上让人民群众可感受、能感受、感受到公平正义。

　　案件质量评价指标体系是引导全体检察人员自觉落实习近平法治思想，提升新时代检察机关法律监督成效和依法履职质效的“风向标”。“高质效”办案的检察巨轮行稳致远，须从健全完善适应党和人民群众更高要求、符合司法检察工作规律的案件质量评价指标体系抓起。

　　最高检历来重视对检察业务的评价工作。2020年1月，最高检首次印发《检察机关案件质量主要评价指标》，建立了以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系，并于2021年10月进行了第一次修订。

　　“检察机关的业务评价机制随着形势的发展变化而不断与时俱进，同时也越来越强调办案质效、越来越科学合理。评价指标自2020年施行以来，各级检察机关逐级压实责任，抓好落实，对提升检察办案质效、助推公正司法发挥了有效作用。评价指标整体上看是科学的，但在实践中也发现，还存在着少数指标设置不科学、部分指标运行中‘走样’、缺乏部分新发展业务指标等问题。”最高检案件管理办公室（下称最高检案管办）主任申国军告诉记者，此次指标修订也是为了解决这些问题，更好发挥评价指标“指挥棒”“风向标”的作用。

　　案件办理在基层，指标运用在一线。修订完善案件质量评价指标体系，需要倾听来自基层一线的声音。

　　记者了解到，最高检早在2022年便在检察内网开通了意见箱，多轮征求各级检察机关对评价指标的意见建议。最高检党组书记、检察长应勇高度重视评价指标修订工作，在广西、陕西等地调研时，面对面倾听一线检察官对指标修订的相关意见，并主持专题会议进行研究。作为评价指标修订的牵头部门，今年2月，最高检案管办又深入9个省级院、13个市级院、22个基层院开展了调研，应吸收尽吸收、多角度论证。最终经过酝酿、讨论、审议，《评价指标》呈现在了全国检察人员面前。

　　据悉，此次修订下发的《评价指标》在2021年第一次修订的基础上，进一步精简为46项，涵盖“四大检察”主要案件类型、主要办案活动、主要诉讼流程，以及立案监督、直接受理侦查案件、抗诉、纠正意见、检察建议、公益诉讼等所有检察监督方式。高质效办案的“风向标”就此立起。

　　系统谋划

　　四大原则廓清指标修订思路

　　“高质效办好每一个案件”是案件质量评价指标体系设置的基本价值追求。“在‘高质效’的基础上，我们坚持系统观念、体系思维，着力在指标体系的修订中体现全面评价、整体评价、组合评价和实绩评价四大原则。”对于如何修订评价指标，申国军如是说。

　　这样的事例或许更能直观体现修订评价指标的考量：一个检察院在某段时间办理了1个抗诉案件并且抗诉成功，其刑事抗诉采纳率达到了100%；在同段时间，另一个检察院办理了10件抗诉案件成功了9件，刑事抗诉采纳率为90%，我们应该鼓励前者还是后者？

　　这是一个关于质和量的辩证问题，也是此次指标修订提出“全面评价”的原因所在。

　　“从业务评价的角度来看，显然应该鼓励后者。一定的量也是质，质量要在一定的数量中体现，评价指标设置在更加重视质量的同时，也要有合理的数量作为基础，更好统筹‘有数量的质量’和‘有质量的数量’，体现质量、数量、效率、效果的有机统一。”最高检案管办副主任石献智向记者解释，此次指标修订增加了一些力度指标，如增加了“减刑、假释、暂予监外执行书面提出监督意见率”。该指标反映检察机关对“减假暂”执行不当的监督力度，其与另一个指标——反映检察机关提出的对“减假暂”书面监督意见由被监督单位采纳的情况、体现刑事执行检察监督质量和效果的“减刑、假释、暂予监外执行书面监督意见采纳率”，共同反映“减假暂”等刑事执行检察监督的力度、质量、效果和效率，体现全面评价。

　　记者注意到，“整体评价”也是贯穿此次指标修订始终的重要原则。最高检案管办案件质量管理处处长郭冰告诉记者，整体评价是指要基于法律监督职能，突出对检察机关主要业务、重点工作的评价，要求指标在反映检察业务主要矛盾和主要环节中牵一发而动全身，在有效引导检察职能更好发挥和克服薄弱点方面发力。比如，在未成年人检察条线，此次指标修订就围绕突出主要职责、重要工作和特色亮点工作，删除了“社会调查适用率”等3项指标，增加了“综合履职适用率”。

　　“社会调查适用率是鼓励在办理未成年人案件时适用社会调查制度而设置的，但在近几年的实践中我们发现，有的地方检察院社会调查适用率存在认定标准不易把握的问题，可能只是打一个电话就记录一次，各地检察机关普遍反映这一指标不够科学。而且，社会调查目前已经成为未成年人检察部门的一项常态化工作。为此，我们建议在修订案件质量主要评价指标时去掉该项指标。增加‘综合履职适用率’指标主要体现未成年人检察统一行使刑事、民事、行政、公益诉讼检察职能，实现综合保护的主要职责和特色，即要求办案人员在一个案件线索中发现其他线索，通过办理一个案件对未成年人的所有权益进行综合保护。”最高检第九检察厅厅长那艳芳向记者解释。

　　案件质量评价指标体系是一个整体，指标之间相互关联、相互影响。此次指标修订特别强调“组合评价”，要求注重指标之间的协调性、关联性，从单一、孤立的指标向关联、协同的指标发展。

　　“许多指标之间要么共同增长，要么此消彼长，共同反映办案活动的质量、效率和效果。为避免某些单一指标的片面评价可能导致评价结果不客观、不全面，指标修订强化了部分指标之间的相互关联和相互制衡，进行了组合评价。”申国军解释道，此次指标修订明确了13组指标为组合使用指标，“减刑、假释、暂予监外执行书面提出监督意见率”和“减刑、假释、暂予监外执行书面监督意见采纳率”就是一组力度指标和质量指标的组合评价；“撤回起诉率”和“无罪判决率”也是一组组合指标，二者组合可避免为降低无罪判决率，而将法院拟判无罪案件作撤回起诉处理的情形。

　　“没指标不行、唯指标不行，虚假指标更不行！”应勇多次强调。为了引领检察人员通过高质效办案取得实实在在的成效，此次指标修订还提出“实绩评价”原则。

　　“实绩评价就是要求指标设置科学、导向正确，能够考出‘实绩’，促进监督办案更加优质高效。比如，侦查活动违法监督率这一指标，有些地方检察院提出将‘口头纠正’纳入指标统计，我们经过研究认为口头纠正易引发数据‘注水’‘造假’，因此未予采纳。”郭冰告诉记者，在指标设置这一环节，就要对不易客观反映工作质效、数据容易产生“水分”、不易核查或者非重点业务的指标进行删减，规避“反管理”问题，让基层检察人员不为数据所困、不为考核所累。

　　质效至上

　　遵循办案规律推动指标科学适用

　　“完善案件质量评价指标体系，基础是信息系统，核心是指标体系，关键是考核应用，这是一个有机整体。没有完善的信息系统，质量评价就没有基础；没有指标体系，就形不成工作的‘指挥棒’；没有考核应用，业务管理就失去意义。”最高检党组对评价指标的完善和适用有着清晰谋划。

　　科学适用案件质量主要评价指标，就要统筹好指标运用、系统建设和考核应用。

　　记者了解到，为引导各地检察机关科学运用指标，避免出现不顾办案实际一味追求数据无限高或无限低的情况，最高检案管办2021年开始探索设置通报值，即对一些指标设定一个数值，一个地方指标数据达到这个数值后，通报指标数据时就不再通报该地该指标的具体数值。

　　此次指标修订后共有14项指标设有通报值，“诉前整改率”便是其中之一。“从2020年以来的数据看，‘诉前整改率’整体偏高，在和第八检察厅沟通之后，我们将这个指标的通报值设置为85%。”石献智向记者介绍。

　　“公益诉讼检察发展到今天，案件的数量、规模都已经达到了较高的水平，我们需要做更深更实的质的考核，引导基层检察人员办‘硬骨头案’和有司法引领价值的案件。这类案件难度大，可能在诉前实现不了整改，需要通过刚性手段即诉讼来实现公益保护目的。我们将‘诉前整改率’的通报值设在85%，就是为了给这类案件的办理留下空间，诉前得不到整改的，要积极通过起诉达到保护目的，这样的高质效才是我们办理案件的价值追求。”最高检第八检察厅检察官王菁向记者解释。

　　值得注意的是，除了设置、调整通报值，此次指标修订也对指标的通报方式作了改进，不再作前十名和后十名的通报，避免形成不健康的“争先”和“恐后”。

　　“从近几年我们观察到的指标运行情况来看，指标运用中还存在一些‘反管理’问题。设置通报值，调整通报方式，修改删减不易核查或者非重点业务的指标，都是在从制度设计层面应对这些问题，引导大家追求高质效、依法办案、公正司法。此外，最高检也将持续加强指标数据质量核查，对数据‘有水分’‘做假账’的，严肃追责问责；对一些指标数据异常案件，通过开展案件质量评查作出客观评价，确保数据实事求是、质效全面提升。”申国军告诉记者。

　　记者了解到，对于指标数据的收集，目前主要是通过全国检察业务应用系统2.0来实现。检察人员在办理案件的过程中同步填录案卡，系统每天自动抓取生成数据。案件质量评价指标用得好不好、数据收集得准不准，与检察办案人员的案卡填录及业务应用系统的建设息息相关。

　　一些基层检察人员反映，案卡填录繁琐，给办案人员造成了一定的负担。对此，申国军表示，案管部门将不断完善案卡设计和数据的规范填报、科学应用，持续优化检察业务应用系统，尽可能减轻基层检察人员的案卡填录负担。目前，最高检案管办已经组织力量对案卡流程需求进行了全面梳理，后续将会推出专门的填录标准，供全国检察人员参考使用。

　　评价指标重在考核应用。习近平总书记在党的二十大报告中强调：“完善干部考核评价体系，引导干部树立和践行正确政绩观”。

　　“在基层调研中我们发现，一些地方检察院片面理解适用评价指标，盲目追求数据排名。办案行为表面上符合要求，纸面数据很漂亮，但案件办理质效并没有提升。”申国军表示，案件质量评价重在评出斗志、评出质效。各地检察机关可以对评价指标适度细化，但要避免本地化指标过于庞杂，增加基层负担。要树立正确的政绩观，坚持质效引领、问题导向，注重从指标数据中发现倾向性、典型性、异常性问题，并着力解决，确保充分正确履行好各项法律监督职能。

　　“指标从60项到46项，释放给我们基层检察院的信号不仅仅是精简实用，更是依法办案、公正司法。在基层检察管理中，我们也将更加注重一体强化‘案’的管理和‘人’的管理，以‘全面、全员、全时’和‘考实、评准、用好’为基本导向，确保对检察人员的履职评价与案件质量评价体系导向一致、效果一致，引导大家将更多的精力放到办案上来。”江苏省连云港市海州区检察院党组书记、检察长张立告诉记者。

　　案件质量主要评价指标，一头连着检察管理、检察业务，一头连着人民群众对公平正义的感受。没有一蹴而就的评价指标，也没有触手可及的高质效。评价指标每一次迭代升级，都在向更高履职要求和更加科学实用靠近，检察办案也将在高质效的引领下阔步迈向现代化。

　　“风向标”已然立定，“高质效”振奋人心，奋斗正当其时！