补齐短板促进民事公益诉讼协调发展

　　补齐短板促进民事公益诉讼协调发展 

　　按照“四大检察”全面充分协调发展的要求,要实现民事公益诉讼的协调发展,必须坚持问题意识,以实践为导向及时补齐短板,助推检察公益诉讼平衡发展。

　　合理确定民事公益诉讼级别管辖范围,确立“主辅分离”的地域管辖规则,做好与民事诉讼管辖制度的衔接。依据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第2条、《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(下称《解释》)第5条规定:民事公益诉讼案件由市(分、州)人民检察院和侵权行为地或者被告住所地的中级人民法院管辖。但是根据民事诉讼法规定,民事一审案件管辖以基层人民法院为原则,中级人民法院和高级人民法院为例外。在民事公益诉讼工作开展初期,鉴于案件的复杂性及基层人员经验、业务能力等方面的考虑,将此类案件的管辖提升一级,对于提高案件质量起到了举足轻重的作用。而今,检察公益诉讼从试点到全面推行,基层人员应对民事公益诉讼案件办理的能力已逐步具备。况且根据《解释》第20条规定,刑事附带民事公益诉讼由审理刑事案件的人民法院管辖。如果刑事附带民事公益诉讼由基层人民法院管辖,而民事公益诉讼由中级人民法院管辖,在逻辑上存在一定的不协调性。因此,需要对民事公益诉讼级别管辖规则作细化处理。

　　可探索建立四类案件由中级人民法院管辖:对于在本辖区内有重大影响的案件;疑难复杂、对“等外等”探索中新类型的案件;对生态环境造成重大损害或者食品药品安全领域发生严重后果的;最高人民法院确定由中级人民法院管辖的案件。对于“疑难复杂”“重大损害”“严重后果”等,两高后续可以通过共同制定司法解释的方式进一步“量化”,使其在实践中更具操作性,最大化地保持法的稳定性。

　　在地域管辖方面,笔者认为应当在不违背民事管辖原则的前提下,确立不同于传统民事诉讼的特殊规则,破坏生态环境和资源保护类案件不宜将侵权行为地和被告住所地设置在同一位阶,而应确立“主辅分离,结果优先”的管辖原则,以侵权行为地中的结果发生地为首要管辖地,如果结果发生地不宜管辖的,可以由行为发生地或者被告住所地管辖。但是在食品药品安全公益诉讼中,鉴于消费者的群体性及居住地的分散性,存在诸多结果发生地,应当以被告住所地为主管辖地,被告住所地不宜管辖的,由侵权行为地管辖;如果侵害方存在多个营业场所的,应当以总公司所在地确定管辖。在民事公益诉讼案件范围扩展过程中,应当在对案件类型化处理的基础上,确定不同的管辖规则。

　　分类型探索惩罚性赔偿制度在民事公益诉讼领域的适用规则,强化公益诉讼的威慑性与教育性。适用惩罚性赔偿制度的本质在于对社会危害性较大的行为进行纠正以及对市场失灵进行事前防范,其是完善社会公共治理的重要手段,也是对受害方进行补偿、对违法者进行惩罚和警示的强制性措施,与公益诉讼维护“国家利益和社会公共利益”的目的理念不谋而合。

　　根据消费者权益保护法第55条规定:只要经营者存在“欺诈行为”或者明知商品或服务“存在缺陷”而销售的,消费者就可以主张惩罚性赔偿。但是此规定是在可以确定起诉主体的情况下将主张惩罚性赔偿的主体确定为“消费者”,况且在实践中大量消费者基于维权成本等的考虑,对于提起诉讼的积极性并不高。由于民事公益诉讼涉及消费者群体的不特定性,再加之团体诉讼在我国的适用率较低,所以由检察机关在经过诉前公告程序后主张惩罚性赔偿可以弥补相关主体的缺位,对于维护不特定主体的合法权益效果显著。

　　但是,在生态环境和资源保护领域,根据侵权责任法第47条规定的惩罚性赔偿范围,很难将其扩展适用。在现阶段,笔者认为可以通过“制度融合”的方式弥补这一缺陷,由于生态环境和资源保护既可以提起民事公益诉讼,也可以提起行政公益诉讼,两种诉讼方式如何选择没有硬性标准。而相关法律规定行政环境部门可以对污染环境、破坏生态的行为进行处罚,并可以征收相关费用。所以检察机关在选择诉讼类型时,对破坏生态和污染环境需要主张惩罚性赔偿的案件,尽量选择提起行政公益诉讼,由行政机关对其进行处罚。这样既厘清了公益诉讼中司法权与行政权的边界,也体现了公益诉讼“协同之诉”的内涵。

　　(作者单位:兰州铁路运输检察院)