徐向春等：高质效办好文物保护领域公益诉讼案件
徐向春等：高质效办好文物保护领域公益诉讼案件
原创 徐向春等 人民检察杂志2025年08月22日 07:30北京
高质效办好文物保护领域公益诉讼案件
——《文物保护领域检察公益诉讼办案指引（试行）》解读
徐向春 刘家璞 张国强
目 次
一、《办案指引》的制定背景和目的
二、《办案指引》制定的基本思路
三、《办案指引》的重点内容
日前，最高人民检察院公益诉讼检察厅发布《文物保护领域检察公益诉讼办案指引（试行）》（以下简称《办案指引》），为依法规范推动文物保护领域检察公益诉讼工作提供了具体可操作的指引。为便于正确理解和适用，现对《办案指引》的制定背景和过程、基本思路和主要内容解读如下。
01
《办案指引》的制定背景和目的
党的十八大以来，习近平总书记对文物和文化遗产保护传承工作作出一系列重要论述和重要指示批示，强调要积极推进文物保护利用和文化遗产保护传承，挖掘文物和文化遗产的多重价值。2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确要求，检察机关探索办理文物和文化遗产保护等领域公益损害案件。2025年3月1日起施行的文物保护法增设检察公益诉讼条款，为检察机关开展文物保护领域检察公益诉讼工作提供了直接法律依据。
（一）制定《办案指引》是更好落实新修订的文物保护法的重要抓手
文物保护法第99条规定，“因违反本法规定造成文物严重损害或者存在严重损害风险，致使社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以依照有关诉讼法的规定提起公益诉讼”。上述法律条款是对文物保护领域检察公益诉讼的概括性授权，缺乏细化可操作性的规定。通过制定《办案指引》，明确公益诉讼立案条件、调查取证重点等内容，有助于提升法律适用的可操作性，更好贯彻落实新修订的文物保护法。
（二）制定《办案指引》是高质效办案的内在要求
2024年最高检公益诉讼检察厅《关于推进公益诉讼检察高质效办案的意见（试行）》要求以“高质效办好每一个案件”的基本价值追求引领办案实践，将“可诉性”和“三个善于”要求在公益诉讼办案中具体化、实践化，精准规范开展公益诉讼检察办案工作。制定《办案指引》，为文物保护领域检察公益诉讼工作办理提供操作指南，是引导推动公益诉讼高质效办案的有效举措。
（三）制定《办案指引》是解决文物保护公益诉讼办案领域实务难题的现实需要
2019年1月至2025年6月，全国检察机关依法办理文物保护领域公益诉讼案件2.3万余件，推动解决了一批文物保护利用中的突出问题。但与此同时，部分检察机关出现立案标准把握不严、监督对象确定不精准、办案质效不高等问题，亟须规范指引。鉴于文物保护领域案件社会关注度较高，案件办理难度大、专业性强，故在现有公益诉讼办案规则基础上，坚持问题导向，制定《办案指引》，有利于各地检察机关更加准确把握案件事实和适用法律，解决办案实践中监督对象确定难、文物损害风险评估难、文物价值损失认定难等具体问题，有效提升办案质效。
02
《办案指引》制定的基本思路
（一）准确把握和贯彻落实文物保护法修订的主要内容
新修订的文物保护法的主要内容包括：增加对特定种类文物的保护规定；进一步完善文物保护管理制度；加强文物价值挖掘阐释，推动让文物活起来；完善法律责任，有效打击违法行为。《办案指引》重点结合此次文物保护法修订的主要内容，聚焦文物保护法中检察公益诉讼条款的理解适用，对文物保护领域检察公益诉讼的概念含义、制度价值、案件范围、程序要求等作了具体规定，为文物保护领域公益诉讼办案实践提供具体的规范参考。
（二）吸收和借鉴指导性案例确立的相关规则
为强化指导性案例对公益诉讼办案的示范引领作用，《办案指引》吸收了最高检发布的第五十七批指导性案例（文物和文化遗产保护主题）确立的相关办案规则。比如，吸收北京市东城区检察院、中国人民解放军北京军事检察院督促保护禄米仓行政公益诉讼案（检例第231号）确立的军队营区文物的保护规则，厘清军事检察机关和地方检察机关在军队营区文物保护中的各自职责及协作机制，规定了军地协作机制条款。
（三）紧密结合文物保护领域公益诉讼检察工作实际
为了强化指导性、实用性，《办案指引》对当前实践中反映突出的重点问题作出针对性回应。比如，文物保护法对政府的文物保护职责规定得较为复杂、分散，既规定各级政府均负有的共性职责，也规定不同层级政府负有的特定职责，办案中容易混淆，故《办案指引》在第9条第3款中予以明确。此外，还对监督对象确定、文物损失评估、中止情形适用等办案中争议较大的问题给出明确要求。
03
《办案指引》的重点内容
《办案指引》共21条，主要规定以下重点内容。
（一）关于办案类型的选择
在办案类型方面，虽然法律并未明确行政公益诉讼、民事公益诉讼的顺位，但从制度设计初衷来看，基于检察公益诉讼的法律监督定位，结合高质效办案要求，《办案指引》明确规定检察机关应当坚持检察公益诉讼的法律监督定位，准确把握以行政公益诉讼为主，民事公益诉讼发挥补充、保障作用的办案格局。对于行政机关未依法履行职责的，通过行政公益诉讼督促其依法履职；对于行政机关全面依法履职仍不能实现公益保护，符合民事公益诉讼起诉条件的，依法对违法行为人提起民事公益诉讼。
（二）关于立案标准
文物保护法明确检察机关立案办理文物保护领域公益诉讼案件的条件，是造成文物“严重损害”或者存在“严重损害风险”。但法律并未明确“严重损害”和“严重损害风险”的具体情形。为严格依法把握公益诉讼立案标准，《办案指引》总结司法实践经验，借鉴生态环境领域关于“严重损害”和“严重风险”情形，对“严重损害”和“严重损害风险”进行探索规定。“严重损害”是指违法行为已经对文物真实性和完整性造成破坏或者其他严重后果。综合考量文物等级、损毁程度、修复难度以及历史、艺术、科学价值影响等因素予以认定。“严重损害风险”是指违法行为具有现实而紧迫的重大损害风险，如不及时制止将对文物造成严重损害后果，应当综合考量案涉公益的重要性、风险转化的可能性、损害结果发生的紧迫性、损害后果的严重性等因素予以认定。
同时，为确保精准立案，严把入口关，引导地方检察机关多办典型、有影响、能够体现公益诉讼制度价值的案件，《办案指引》规定了文物保护领域一般不予立案的情形。即对于违法行为轻微或者公益损害较小且能够及时整改的，检察机关可以通过移送线索等方式解决，一般不予立案。对于行政机关已经发现并采取相应监管措施，足以消除文物严重损害或者严重损害风险的，一般不予立案。
（三）关于调查取证的重点内容
《办案指引》分别对行政公益诉讼和民事公益诉讼办案中调查取证的重点内容予以规定。文物损害调查主要从文物损害结果、保护修复、价值损失等方面进行调查取证，并列出各个方面相应的重点调查内容。针对文物损毁程度和对文物历史、艺术、科学等价值造成的影响等专门性问题，可以通过鉴定或者咨询专家意见等方式，认定公益损害的现实性或危险性、损害类型以及范围、程度等。区分受损文物是否具备修复条件，确定相应的修复方案和费用。能够修复的，可分别委托具有文物保护工程勘察设计资质的单位、具有文物修复资质的单位为不可移动文物、可移动文物编制文物修复方案。不能修复的，可以通过委托鉴定评估机构、咨询专家或者行政主管部门、行业协会意见对价值损失予以量化，不能量化的可探索运用虚拟修缮评估方式等科学量化公益损害。
（四）关于中止审查和整改效果跟进
2021年最高检《人民检察院公益诉讼办案规则》第78条规定了“中止审查”的适用条件，但并未明确“突发事件等客观原因”的具体情形。办案实践中，存在符合适用“中止审查”条件却未适用，而是适用“终结案件”等不规范问题，这不符合“当诉则诉”的办案要求。鉴于文物保护领域公益诉讼案件中，行政机关保护措施通常需要层报审批，且保护工程和资金审批等流程通常需要较长周期。因此，对于因文物修缮计划、工程设计、保护资金等审批周期较长，或者文物保护需要勘察分析、实验研究等客观原因，不能全部整改到位，且行政机关不存在怠于履行职责情形的，检察机关可以决定中止审查。
同时，考虑到文物保护领域涉案文物整改落实周期较长、整改效果评估需要借助专业力量，《办案指引》明确检察机关应当对民事公益诉讼中生效裁判执行以及行政公益诉讼中行政机关的整改落实、文物修缮验收等情况跟进监督。应当遵守不改变文物原状和最小干预原则，重点关注修缮过程、结果是否符合强制性标准，确保受损公益得到全面有效的保护。
（五）关于被监督行政机关的确定
文物因其权属、性质、级别等不同，在保护利用中极具综合性、复杂性，涉及文物、自然资源、住建、生态环境、消防、退役、各级政府等多部门的职责。《办案指引》明确，应当从最直接最有效解决公益损害问题的角度，精准确定被监督对象。公益损害问题涉及多个行政机关职责的，应当将与违法行为关联最紧密、对问题整改最有效的行政机关作为监督对象；单独监督某个行政机关难以实现公益保护目的的，可以同时监督负有监管职责的其他行政机关。另外，分别监督多个行政机关难以实现有效保护的，可以依法督促地方政府统筹履职。确定政府作为监督对象时，既要注意各级政府在文物保护中负有的共性职责，也要界分不同层级政府负有的特定职责，精准确定监督的政府层级。
（六）关于诉讼请求的提出
行政公益诉讼中，检察机关可以针对具体行政行为提出确认行政行为违法或者无效、撤销或部分撤销违法行政行为、依法履行法定职责、变更行政行为等诉讼请求。检察机关提出诉讼请求时，应充分考虑文物修复难度、审批周期等因素，在提出该项诉讼请求时一般不列明要求行政机关履行职责的期限，具体由法院在裁判中确定，但应尽可能列明需要依法履职的具体事项，并且注意与检察建议的内容相衔接，在检察建议中未提及的内容，不宜在诉讼请求中提出。
鉴于地方检察机关和法院在行政公益诉讼中，探索裁定终结诉讼的方式，取得了良好效果。因此，《办案指引》总结司法实践经验，规定行政机关在法院作出裁判前已经采取整改措施依法履行职责，且社会公共利益得到保护的，检察机关可以建议法院裁定终结诉讼。值得注意的是，鉴于检察机关法律监督机关的定位，检察机关应建议而不是申请法院裁定终结诉讼。为进一步规范检察机关提出确认违法的诉讼请求，《办案指引》规定，行政机关在法院作出裁判前已经采取整改措施依法履行职责，且社会公共利益得到保护的，行政机关对其法定职责及行为违法性存在不同认识的，检察机关可以变更诉讼请求，请求判决确认违法。对于一定时期具有普遍性的违法、行政机关认为不负有监督管理职责、对法律适用存在不同认识等特殊情形，检察机关可以单独提出确认违法的诉讼请求。
民事公益诉讼中，结合具体的文物受损情形，可以提出消除危险、承担修复责任、赔偿损失等诉讼请求。同时，鉴于文物保护领域鉴定评估较为普遍，通常支出费用较高，检察机关在提起诉讼时可以一并主张被告承担支出鉴定评估等费用的诉讼请求。
（七）关于常见的行政违法行为与民事违法行为
《办案指引》对实践中常见的行政违法行为与民事违法行为进行列举式规定。区分文物保护领域行政公益诉讼与民事公益诉讼两种案件类型，围绕“可诉性”基本要素，分专章予以细化规定。如，在行政违法行为条款中，规定行政机关未依法履行文物保护监管职责的7种情形，对地方检察机关尤其是基层检察机关在办案中甄别认定文物保护领域行政违法行为具有较强的指导性。鉴于篇幅限制，对文物损害的常见情形作为附件供各地参考；同时，对检察机关办理文物保护领域公益诉讼案件常用的法律法规、司法解释和规范性文件进行梳理，同样以附件形式呈现。
（八）关于办案领域选择问题
实践中，基层检察机关经常面临如何选择办案领域的问题。新修订的文物保护法明确了文物的定义，即人类创造的或者与人类活动有关的，具有历史、艺术、科学价值的物质遗存。环境保护法规定“人文遗迹”属于环境。由此可见，文物和环境之间存在交叉，但是关注的重点公益属性又有所区分。《办案指引》未对办案领域选择进行明确规定。未来，在办案实践中可以把握有利于保护公益的原则，明确主要办案领域，兼顾系统全面保护。
作者：徐向春，最高人民检察院公益诉讼检察厅厅长、一级高级检察官；刘家璞，最高人民检察院公益诉讼检察厅主办检察官、二级高级检察官；张国强，最高人民检察院公益诉讼检察厅二级高级检察官助理。山东省人民检察院第八检察部一级检察官助理王浩对本文亦有贡献。
（全文见《人民检察》2025年第15期）
编辑：刘梦洁 杜冰轮
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